0

Организации, осуществляющие публично значимые функции, как субъект административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б.,

рассмотрев жалобу защитника Фаизова В.М., действующего в интересах Демьянца Василия Васильевича (с учетом представленных дополнений), на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка Шегарского судебного района Томской области от 27.11.2017 N 5-381/2017, решение судьи Шегарского районного суда Томской области от 26.12.2017 N 12-40/2017 и постановление заместителя председателя Томского областного суда от 26.03.2018 N 4а-74/2018, вынесенные в отношении директора общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Шегарское» Демьянца Василия Васильевича (далее — Демьянец В.В.) по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установил:

постановлением мирового судьи судебного участка Шегарского судебного района Томской области от 27.11.2017 N 5-381/2017, оставленным без изменения решением судьи Шегарского районного суда Томской области от 26.12.2017 N 12-40/2017 и постановлением заместителя председателя Томского областного суда от 26.03.2018 N 4а-74/2018, директор общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Шегарское» (далее также — общество) Демьянец В.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 5 000 рублей.

В поданной в Верховный Суд Российской Федерации жалобе и дополнениях к ней защитник Фаизов В.М. просит отменить названные судебные акты, вынесенные в отношении Демьянца В.В. по данному делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.

В соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, потерпевший Грушкин А.А. уведомлен о подаче названной жалобы защитником привлекаемого к административной ответственности лица на указанные выше акты, в установленный срок возражения на нее не представил.

Изучение материалов дела об административном правонарушении, доводов, содержащихся в жалобе, позволяет прийти к следующим выводам.

Статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Демьянца В.В. к административной ответственности) определено, что нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Основанием для привлечения Демьянца В.В. к административной ответственности на основании приведенной нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях послужили изложенные в обжалуемых актах выводы о том, что названным лицом, являющимся директором общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Шегарское», обращение Грушкина А.А., именуемое претензией (л.д. 9), по вопросу ненадлежащего содержания многоквартирного дома, находящегося в управлении общества, а также об установке осветительных установок в общедомовых помещениях, рассмотрено с нарушением требований Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее также — Закон N 59-ФЗ).

Вместе с тем состоявшиеся по делу судебные акты законными признать нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» образует законодательную основу регулирования отношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона N 59-ФЗ, данным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также — гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Согласно части 4 указанной статьи Закона N 59-ФЗ установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 27.03.2018 N 629-О отметил, что федеральный законодатель, действуя во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 N 19-П, дополнил статью 1 названного закона частью 4, расширив сферу его применения, в частности распространив его на отношения по рассмотрению обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами, осуществляющими публично значимые функции.

В ходе рассмотрения данного дела защитник Фаизов В.М. последовательно приводил доводы о том, что Демьянец В.В. не является субъектом вменяемого ему административного правонарушения, поскольку руководимое им общество не является организацией, осуществляющей публично значимые функции.

Отклоняя данные доводы, судебные инстанции сочли, что деятельность по управлению многоквартирными домами, которую ведет общество, затрагивает права и законные интересы значительного числа граждан, ввиду чего направлена на выполнение публично значимых функций.

Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18.07.2012 N 19-П, обязанность по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

Возможность вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, в целях отстаивания как индивидуального (частного), так и публичного интереса, связанного с поддержанием и обеспечением законности и конституционного правопорядка (обусловленная правом гражданина участвовать в предоставленных законом пределах в принятии и реализации решений, затрагивающих его интересы, и контроле за их исполнением), является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания конституционных основ взаимоотношений личности с обществом и государством и элементом конституционных гарантий защиты прав личности всеми не противоречащими закону средствами (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 N 19-П).

При этом в определении от 27.06.2017 N 1361-О Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 4 статьи 1 Закона N 59-ФЗ не позволяет распространять положения данного закона на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями.

Как усматривается из материалов дела об административном правонарушении, общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Шегарское», являющееся юридическим лицом, основной целью деятельности которого согласно уставу является извлечение прибыли, на основании договора от 01.11.2015 N 21-15 осуществляет управление многоквартирным домом N … по улице … в селе … области, собственник одной из квартир в котором (Грушкин А.А.) обратился к директору общества с вышеупомянутой претензией (л.д. 9, 21-30).

Данных о том, что общество, директором которого является Демьянец В.В., следует отнести к организациям, осуществляющим публично значимые функции, из материалов данного дела не усматривается.

В рассматриваемом случае правоотношения собственника помещений в многоквартирном доме с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, требования Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» на них не распространяются.

Таким образом, при рассмотрении данного дела об административном правонарушении требования статей 24.1 и 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, соблюдены не были.

В силу положений частей 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

При таких обстоятельствах вывод судебных инстанций о том, что директор общества Демьянец В.В. является субъектом вменяемого ему административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обоснованным признать нельзя.

Отсутствие состава административного правонарушения является одним из обстоятельств, при которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (пункт 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 указанного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах постановление мирового судьи судебного участка Шегарского судебного района Томской области от 27.11.2017 N 5-381/2017, решение судьи Шегарского районного суда Томской области от 26.12.2017 N 12-40/2017 и постановление заместителя председателя Томского областного суда от 26.03.2018 N 4а-74/2018, вынесенные в отношении директора общества Демьянца В.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.

Производство по делу об административном правонарушении в отношении названного лица подлежит прекращению в связи с отсутствием в его действиях состава вменяемого административного правонарушения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации постановил:

жалобу защитника Фаизова В.М., действующего в интересах Демьянца Василия Васильевича (с учетом представленных дополнений), удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка Шегарского судебного района Томской области от 27.11.2017 N 5-381/2017, решение судьи Шегарского районного суда Томской области от 26.12.2017 N 12-40/2017 и постановление заместителя председателя Томского областного суда от 26.03.2018 N 4а-74/2018, вынесенные в отношении директора общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Шегарское» Демьянца Василия Васильевича по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по данному делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Верховного Суда Российской Федерации С.Б. Никифоров

В настоящее время в законодательстве получил закрепление впервые использованный в практике Конституционного Суда РФ термин «организации, осуществляющие публично значимые функции».
После внесения Федеральным законом от 07.05.2013 N 80-ФЗ <1> изменений в ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ <2> установленный данным Законом порядок рассмотрения обращений граждан стал распространяться на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, «осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами». Одновременно перечень субъектов административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, был дополнен должностными лицами организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
———————————
<1> СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2307.
<2> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Ранее в Постановлении от 18.07.2012 N 19-П <3>, рассматривая конституционность перечня лиц, законодательно обязанных рассматривать обращения граждан, Конституционный Суд РФ указал, что «отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (Постановления от 19 мая 1998 г. N 15-П, от 23 декабря 1999 г. N 18-П, от 19 декабря 2005 г. N 12-П, Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций как имеющей публично-правовое значение и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации». Соответственно, подчеркнул Конституционный Суд РФ, законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений.
———————————
<3> СЗ РФ. 2012. N 31. Ст. 4470.
Несмотря на то что содержание понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» представляется не вполне очевидным в силу отсутствия единого научного подхода к пониманию публично значимых функций, его легальное определение отсутствует.
В упомянутых в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19-П решениях собственно термин «организации, на которые возложены публично значимые функции» не употреблялся. Использовались термины «публично-правовой статус», «публичная обязанность», «деятельность, имеющая публично-правовой характер», «публично значимая деятельность» и аналогичные им.
Как показывает анализ практики Конституционного Суда РФ, в его решениях констатируется публично-правовой статус следующих субъектов:
— адвокаты (Постановление от 23 декабря 1999 г. N 18-П, Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О);
— нотариусы (Постановление от 19 мая 1998 г. N 15-П);
— арбитражные управляющие, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Постановление от 19 декабря 2005 г. N 12-П);
— политические партии (Постановление от 16 июля 2007 г. N 11-П);
— коммерческие банки, принявшие на себя обязательства по осуществлению государственной финансовой поддержки (Определение от 19 мая 2009 г. N 596-О-О);
— аудиторские организации, действующие по полномочию государства (Определение от 13 мая 2010 г. N 685-О-О);
— аттестационные комиссии (Определение от 7 июня 2011 г. N 767-О-О);
— избирательные комиссии (Определение от 16 декабря 2010 г. N 1722-О-О);
— третейские суды (Постановление от 26 мая 2011 г. N 10-П);
— государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения (Постановление от 18 июля 2012 г. N 19-П) <4>.
———————————
<4> См.: СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 353; 1998. N 22. Ст. 2491; 2006. N 3. Ст. 335; 2007. N 30. Ст. 3989; 2011. N 23. Ст. 3356; Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6; 2010. N 6.
В юридической литературе общепризнанное определение публично значимых функций, равно как и лиц, осуществляющих публично значимые функции, также не сформулировано.
А.С. Джагарян рассматривает выполнение публично значимых функций как действие в общих, публичных интересах <5>. С.Б. Жилина определяет близкий по значению термин «публичные функции» как «направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, т.е. общественного, интереса, признанного и охраняемого государством» <6>. Среди таких субъектов автор выделяет государство и муниципальные образования, а также негосударственные структуры и организации: «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Российские железные дороги», нотариусов, адвокатов, банки, аудиторов, средства массовой информации, отдельных граждан.
———————————
<5> Джагарян А. Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 3. С. 82 — 100.
<6> Жилина С.Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации: Автореф. дис. … к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2006. С. 6 — 7.
Между тем определение публичных функций исключительно через категорию общественного (публичного) интереса, как представляется, не вносит ясности ни в научный оборот, ни в правоприменительную практику. Научный консенсус в отношении дефиниции последнего термина также отсутствует, не имеется и легального определения. Так, С.Б. Жилина, приводя определение публичного интереса как «признанного государством и обеспеченного правом интереса общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития…» <7>, далее по тексту работы включает в его содержание интерес не только социальных групп, но и отдельных личностей на определенной территории <8>.
———————————
<7> Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 726.
<8> Жилина С.Б. Указ. соч. С. 11.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18.07.2012 N 19-П отметил, что как сама обязанность отдельных субъектов рассматривать обращения граждан, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно.
Очевидно, что, не определившись с сущностью публичного интереса, деятельности по осуществлению публично значимых функций, невозможно выполнить указание Конституционного Суда РФ и установить четко и недвусмысленно круг лиц, осуществляющих такие функции и в силу этого обязанных рассматривать обращения граждан.
При таких условиях целесообразно выделить существенные признаки субъектов, осуществляющих публично значимые функции. В современной правовой науке признаки таких субъектов рассматривались при разработке теории «юридических лиц публичного права» в работах С.И. Архипова, А.В. Винницкого, А.В. Кондратьева, Г.А. Кудрявцевой, О.Е. Кутафина, А.В. Турбанова, В.Е. Чиркина <9>. Последний определяет юридическое лицо публичного права как «признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия» <10>. Оставив за скобками дискуссию о правомерности самого термина, рассмотрим признаки, которые выделяются у юридического лица публичного права большинством ученых:
———————————
<9> См., напр.: Архипов С.И. Субъект права. Теоретическое исследование. СПб., 2004; Кондратьев А.В. Категория юридического лица в праве Европейского союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3; Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007; Турбанов А.В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. М., 2004.
<10> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 94.
1. Оно создается государством помимо воли частных лиц.
2. Правовым основанием его формирования и функционирования является публично-правовой акт.
3. Оно выступает носителем государственной воли, государственных прав и обязанностей, для чего наделяется государственно-властными полномочиями, имеющими правоустанавливающий, распорядительный или иной управленческий характер.
4. Оно обладает специальной правоспособностью, реализует общественные интересы и не вправе преследовать частные интересы своих членов.
5. Цели его деятельности устанавливаются публично-правовым актом и носят общественно полезный характер <11>.
———————————
<11> См.: Завода Е.А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. 2008. N 6.
Описанные особенности, безусловно, присущи органам публичной власти, государственным и муниципальным учреждениям и предприятиям. Вместе с тем не все из приведенных признаков действительно характеризуют любые организации, осуществляющие публично значимые функции. Так, большинство субъектов, признанных в решениях Конституционного Суда РФ осуществляющими такие функции, не создаются государством помимо воли частных лиц (например, саморегулируемые организации, третейские суды, политические партии, аудиторские организации). Государство, как правило, лишь устанавливает усложненную процедуру наделения таких лиц правоспособностью (например, специальный правовой статус учредителей для саморегулируемых и аудиторских организаций).
Несомненно, обладая специальной правоспособностью, такие организации зачастую создаются в целях содействия реализации не только интересов всего социума, но и собственных интересов, частных интересов своих членов. Так, защита своих прав, а также законных интересов своих членов прямо отнесена к правам политических партий Федеральным законом от 11.07.2001 N 95-ФЗ «О политических партиях» <12>. Саморегулируемая организация в интересах своих членов вправе оспаривать в судебном порядке нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях») <13>. На наш взгляд, основной целью деятельности, предопределяющей правоспособность организаций, осуществляющих публично значимые функции, является реализация прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право заниматься иной деятельностью принадлежит таким организациям, но лишь в той части, в которой это соответствует основной цели.
———————————
<12> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
<13> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Общественно полезный характер деятельности является слишком неопределенным понятием, в котором отсутствует общепризнанное и понятное содержание, что, на наш взгляд, не позволяет включать его в число признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции.
Таким образом, к признакам исследуемых организаций можно отнести следующие.
Такие организации создаются государством либо государство устанавливает усложненный механизм наделения их правоспособностью.
Цели деятельности, основные функции и иные основы правового статуса такой организации либо их вида устанавливаются нормативным правовым актом.
Такие организации (представители таких организаций) имеют право совершать действия по управлению (реализовывать управленческие функции) в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, т.е. осуществлять администрирование <14>.
———————————
<14> См.: Маслов К.В. К вопросу о понятии налогового администрирования // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2010. N 1. С. 35 — 40.
Правоспособность таких организаций предопределена целью реализации (содействия реализации) прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право заниматься иной деятельностью принадлежит таким организациям, но лишь в той части, в которой это соответствует основной цели.
Если рассуждать позитивистски, приведенные признаки находят формально-юридическое, концентрированное выражение в установлении в нормативных правовых актах обязательности вступления в отношения с участием таких организаций. Иными словами, если правовой нормой предусмотрена обязанность организации вступить в правоотношения с иными лицами или обязанность иных лиц вступить в правоотношения с такой организацией либо любой иной организацией того же вида, можно с уверенностью утверждать, что такая организация осуществляет публично значимые функции.
Основываясь на вышеприведенных признаках, организации, осуществляющие публично значимые функции, можно разделить на создаваемые государством и частными субъектами. К числу первых относятся органы публичной власти, государственные предприятия и учреждения, государственные компании, Центральный банк, государственные корпорации, фонды, создаваемые публично-территориальными образованиями (например, региональный оператор капитального ремонта), избирательные комиссии. К числу вторых — саморегулируемые организации, членство в которых обязательно для осуществления предпринимательской деятельности, аудиторские организации, третейские суды.
Обязательность участия в правоотношении является одним из классических признаков административно-правового метода регулирования. Потому, учитывая вышеприведенные признаки, включая отсутствие существенных различий между целями, содержанием деятельности органов исполнительной власти и таких организаций, их необходимо признать субъектами административного права, осуществляющими управленческие полномочия.
Понимание признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции, и административно-правовой природы метода правового регулирования отношений с их участием может стать основой для совершенствования правового статуса иных субъектов.
Вышеприведенные свойства организаций, осуществляющих публично значимые функции (за исключением тех, которые обусловлены их коллективной природой), присущи также многим индивидуальным субъектам. Потому часть таких субъектов как носителей публично-правового статуса упоминается в решениях Конституционного Суда РФ (нотариусы, арбитражные управляющие). Круг индивидуальных субъектов, осуществляющих публично значимые функции не в качестве должностных лиц органов государственной власти, значительно шире очерченного Конституционным Судом РФ. Такие функции выполняют, в частности, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка. Данные субъекты не в полной мере охватываются понятием должностного лица, обязанного рассматривать обращения, приведенным в п. 5 ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ, и формально не относятся ни к органам публичной власти, ни к организациям, осуществляющим публично значимые функции. Невнимание к правовому статусу таких субъектов на деле привело к пробелу в законодательстве, фактически создающему не обусловленную разумными причинами дискриминацию граждан, направляющих обращения в адрес таких субъектов, в сравнении с гражданами, обращающимися в органы власти и аналогичные по функциям организации. Потому представляется правильным распространение порядка рассмотрения обращений граждан в ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ не на «организации», а на «субъектов», осуществляющих публично значимые функции.
Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ <15> установлены гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Субъекты, осуществляющие публично значимые функции и не относящиеся к органам публичной власти, также вправе проводить контрольные мероприятия (например, саморегулируемые организации в отношении своих членов). В процессе подобных проверок права предпринимателей затрагиваются ничуть не в меньшей степени, чем при проверках, проводимых органами публичной власти. Потому представляется целесообразным распространить принципы и механизмы регулирования (но не конкретные нормы), предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ, на мероприятия по контролю со стороны субъектов, осуществляющих публично значимые функции и не входящих в систему органов публичной власти (в частности, саморегулируемых организаций, членство в которых обязательно для осуществления предпринимательской деятельности).
———————————
<15> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Как отмечает В.Е. Чиркин, «ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер» <16>. Надлежащая реализация функций органов публичной власти обеспечивается институтом служебной дисциплины на государственной и муниципальной службе, персональной ответственностью руководителей за результаты деятельности возглавляемых ими органов. В случае с субъектами, осуществляющими публично значимые функции вне системы государственной власти и местного самоуправления, такие механизмы использоваться не могут по объективным причинам. Потому эффективная реализация публично значимых функций такими субъектами требует установления мер административной или уголовной ответственности за их неисполнение. В отличие от деятельности арбитражных управляющих, выступающих субъектами правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, применительно к саморегулируемым организациям эффективных мер ответственности за ненадлежащее исполнение своих функций КоАП РФ не устанавливает.
———————————
<16> Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 32.
Таким образом, организации, осуществляющие публично значимые функции, являются субъектами административного права, реализующими управленческие полномочия. Понимание существенных признаков субъектов, осуществляющих публично значимые функции, и административно-правовой природы метода правового регулирования отношений с их участием должно стать основой для совершенствования правового статуса таких субъектов.
Литература
1. Архипов С.И. Субъект права. Теоретическое исследование. СПб., 2004.
2. Джагарян А. Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 3.
3. Жилина С.Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации: Автореф. дис. … к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2006.
4. Завода Е.А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. 2008. N 6. С. 10 — 15.
5. Кондратьев А.В. Категория юридического лица в праве Европейского союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3.
6. Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007.
7. Маслов К.В. К вопросу о понятии налогового администрирования // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2010. N 1.
8. Турбанов А.В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. М., 2004.
9. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.
10. Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001.

admin

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *